>>Les dix dernières années ont été marquées dans le secteur bancaire insulaire par des maux divers, petits et grands, incitant les pouvoirs publics à introduire une réforme de fond. Le remède sera-t-il efficace ?
«Réformez-vous! Réformez-vous!» Depuis le début des années 90, cet appel aux banques asiatiques revient comme un mantra. C’est que celles-ci, colosses aux pieds d’argile, ont miné les économies du Japon et de la Corée du Sud - et la menace plane sur les autres pays de la région.
Le système bancaire japonais a été le premier à souffrir d’une forte proportion de crédits à risques, et des « banques zombies » ont tiré vers le bas son économie déjà déclinante. Puis ce fut au tour du système bancaire coréen d’être rattrapé par la crise monétaire qui a secoué la région en 1997. Cependant, si les banques en difficulté continuent à peser sur la croissance économique de l’archipel nippon, en Corée du Sud, le secteur semble s’être refait une santé depuis que le gouvernement s’y est lancé à corps perdu dans une réforme supervisée par le Fonds monétaire international. Taiwan, qui a souffert de certains des maux qui ont touché le Japon et la Corée du Sud, tente aujourd’hui de remettre son secteur bancaire sur les rails avant qu’il ne soit trop tard.
Caisses vides
Les banques taiwanaises ont montré des symptômes similaires à ceux qui avaient annoncé la tempête au Japon et en Corée du Sud dès la fin des années 90. Selon le ministère des Finances, la proportion totale de créances douteuses était à Taiwan passée de 3% à la fin de 1995 à un taux record de 8,78% en mars 2002, soit une augmentation de 351,5 milliards de dollars taiwanais sur cinq ans, pour un total de 1 054,5 milliards. Parmi les principaux coupables se trouvaient les coopératives et les caisses de crédit rurales gérées par les associations d’agriculteurs et de pêcheurs, qui avaient accumulé dans certains cas critiques jusqu’à 18,5% de prêts à risques en juin 2001. Pour compliquer les choses, l’économie insulaire, qui est très dépendante des exportations, a ressenti les répercussions du ralentissement économique mondial. Les résultats ne se sont pas fait attendre : en 2001, Taiwan entrait en récession avec un taux de croissance négative de —1,9%, contre 5,9% l’année précédente.
La croissance s’est redressée depuis, mais les économistes avertissent que le montant des crédits à problème pourrait s’avérer deux fois plus élevés que ne le laissent penser les premières estimations. Si c’était le cas, alors Taiwan pourrait finir par être confrontée elle aussi à une grave crise financière. Comment expliquer un tel écart entre estimations ? Tout dépend de la définition des créances douteuses qui est retenue : dans les pays développés, on considère un crédit comme non productif s’il n’a pas été recouvré trois mois après son échéance, alors que les banques taiwanaises se basent sur un délai de six mois. Le ministre des Finances, Lin Chuan[林全], remarque que depuis 2002, les banques locales ont l’obligation de faire état des prêts « sous surveillance », autrement dit des crédits non remboursés entre 3 et 6 mois après leur échéance. C’est une façon de clarifier un peu la situation du crédit en attendant que les banques se plient aux critères en vigueur ailleurs dans le monde développé, explique le ministre.
Le président de Taiwan Ratings, Chen Chung-hsing[陳松興], reconnaît que le ministère des Finances ne reste pas les bras croisés puisqu’il presse les banques d’adopter une plus grande transparence sur l’état de leur actifs et de leurs créances, mais il pense qu’il reste encore beaucoup de chemin à parcourir. Financièrement et psychologiquement écrasées sous le poids des créances douteuses, qui représentent une menace plus grande encore étant donné les provisions relativement faibles dont elles disposent, les banques ont été réticentes à avancer des fonds aux entrepreneurs, préférant concentrer leurs efforts sur les titulaires de cartes de crédit. Selon Paul Cavey, en charge de la zone « Grande Chine » à l’Economist Intelligence Unit — un organisme dépendant du groupe de presse qui publie le mensuel The Economist —, « Taiwan vit déjà une crise en ce sens que son système bancaire mal en point affecte la santé de l’économie dans son ensemble. »
La racine du mal est structurelle, poursuit-il. « La première question que le gouvernement doit se poser, c’est de savoir comment ces créances douteuses sont apparues. L’une des réponses les plus évidentes, c’est qu’il y a trop de banques. » Pour une population de 23 millions d’habitants, Taiwan dispose en effet de 52 banques locales, 36 banques étrangères et plus de 300 autres institutions offrant divers services financiers. La férocité de la compétition fait que les banques ont peu de marge de manœuvre pour augmenter leurs bénéfices.
Une des principales causes à la présence en surnombre de ces institutions de crédit était le faisceau de réglementations qui récemment encore empêchait les banques de diversifier leurs activités et les dispositifs antitrust qui leur interdisaient de s’agrandir. Services financiers de base, transactions boursières et assurances étaient strictement compartimentés. C’est ainsi que les banques ordinaires se sont trouvées catégorisées comme « banques commerciales et d’épargne » et confinées à des opérations restreintes au service du grand public, de l’industrie, de l’agriculture et des PME ou à l’import-export. Des banques publiques furent par ailleurs fondées pour soutenir la politique de développement de l’Etat.
De premières réformes trop timides
Bien qu’elles aient été conçues avec de bonnes intentions, ces réglementations ont freiné la croissance et influé sur la compétitivité des banques locales. Afin de remédier à la situation, les pouvoirs publics ont commencé à déréglementer en 1989, pour ensuite approuver la création de 15 nouvelles banques en 1991. Quant aux coopératives de crédit, elles furent autorisées à se transformer en banques en 1997. Cependant, ces réformes partielles n’ont fait qu’accroître la compétition dans un secteur déjà en difficulté. Tant que l’économie était encore dynamique, les concurrents pouvaient survivre sur une marge de profits minime. Mais avec la crise, la situation est devenue désastreuse.
Dans un ouvrage d’analyse du secteur financier à Taiwan, The One Trillion Black Hole (Un Trou noir d’un billion), Chen Chung-hsing fait la liste des autres facteurs de la fragilité des banques : la lenteur de la restructuration industrielle, le pouvoir d’attraction du marché chinois, l’explosion de la bulle immobilière, la propension à accorder des prêts contre hypothèque, le manque de transparence, l’absence de mécanismes permettant d’agir rapidement pour sauver ou au contraire éliminer les banques affaiblies, et le manque de liberté qu’elles ont pour accorder des prêts aux entreprises.
En fait, le gouvernement est conscient de la gravité de ces problèmes depuis plusieurs années. Par exemple, le projet de loi visant à créer un organisme de surveillance du secteur, qui a pourtant recueilli le soutien du grand public, est toujours en discussion à la législature où les opinions sont divisées sur la forme et les missions à lui donner.
En 2000, la question de la restructuration du secteur bancaire était en tête des priorités, et en janvier de cette année-là, l’adoption d’une loi sur les fusions de sociétés donna le coup d’envoi à une véritable réforme de fond. En juin de l’année suivante — en préparation de l’intégration de Taiwan à l’Organisation mondiale du commerce le 1er janvier suivant —, les députés se réunirent pour une session extraordinaire durant laquelle ils mirent leurs dissensions politiques de côté pour voter six lois fondamentales se rapportant au secteur financier. En plus des révisions à la législation existante sur la fiscalité des entreprises et les assurances, ils ont adopté une série de lois sur les holdings financiers, une loi sur la supervision de la réglementation financière, ainsi qu’un statut permettant la création d’un Fonds de réforme du secteur financier de 140 milliards à utiliser sur les trois années suivantes pour éponger les créances douteuses qui perturbaient les caisses rurales de crédit.
Ces réformes, qui doivent être complétées par la loi concernant la création d’un organisme de surveillance, encore en discussion, ouvrent la voie aux sociétés de gestion de portefeuille (FASC) et de patrimoine (AMC). Elles permettent également les fusions et acquisitions entre banques et autres institutions financières mais aussi une plus grande diversification des services et des produits financiers. Depuis que ces textes ont pris effet en novembre 2001, 14 holdings regroupant des services bancaires et financiers variés ont été créés.
Ces nouveaux venus, espèrent les autorités, accéléreront la restructuration du secteur en stimulant la concurrence et l’innovation. En outre, plusieurs sociétés de gestion de biens locales et étrangères sont entrées sur le marché, attirées par l’opportunité que représente le rachat des créances à recouvrir. Au début de cette année, le ministère des Finances a précisé que les compagnies d’assurances étaient autorisées à investir dans les sociétés de gestion de patrimoine. A la fin de 2002, selon la Banque centrale (CBC), celles-ci avaient racheté auprès des banques locales des créances en défaut de paiement pour la somme de 161,2 milliards. Entre-temps, afin d’aider les banques à tirer un trait sur leurs créances non productives, le ministère des Finances a ramené leur taux d’imposition de 5% à 3% et accepté de baisser leur taux de réserves obligatoires. Lee Yung-san[李庸三], le prédécesseur de Lin Chuan, qui avait acquis une solide expérience dans la banque avant de diriger le ministère des Finances de février à novembre 2002, a vigoureusement encouragé les banques à utiliser les économies ainsi réalisées pour passer par profits et pertes leurs créances irrécouvrables.
Le ministère des Finances espère que d’ici deux ans, le taux des créances douteuses sera ramené en dessous de 5% et que le ratio actif/capital sera relevé jusqu’au seuil de 8% fixé par la Banque des règlements internationaux (BRI). De plus, en juin 2002, le vice-Premier ministre Lin Hsin-i[林信義] a mis sur pied un groupe de travail chargé de la réforme bancaire, placé sous la tutelle du ministre des Finances. Sa mission consistait à formuler un plan d’action réalisable en un an. L’équipe s’est concentrée sur cinq domaines : la banque, les assurances, les marchés financiers, les caisses rurales de crédit et les délits financiers.
Lee Yung-san a proposé que le fonds de restructuration du secteur financier soit porté à 1,05 billion et serve à la réforme du secteur bancaire dans son entier. Les banquiers ont en général réagi positivement aux programmes mis en place. Selon la CBC, les banques insulaires ont fait une croix sur 413,9 milliards de créances irrécouvrables pour la seule année 2002, réduisant ainsi la proportion totale des crédits à risques à 6,12%, ou à 8,86% si on y inclut les prêts « sous surveillance ». Pour Daniel Chen[陳文郎], directeur du département recherche chez SinoPac, les banques ont fini par accepter le prix à payer pour la réforme. «Et les bons résultats ne se feront pas attendre. »
Daniel Chen cite le point de vue des investisseurs institutionnels étrangers pour qui le secteur bancaire taiwanais commence à goûter les fruits du succès. « Cette fois-ci, le gouvernement a fait preuve de détermination. Il fait ce qu’il faut et les banques ont intérêt à tirer avantage de l’environnement favorable ainsi créé pour se débarrasser de leurs vieilles créances douteuses et prendre un nouveau départ. » Daniel Chen remarque que les établissements commencent à changer leurs stratégies commerciales. Il note également qu’avant de prendre la décision d’accorder un prêt à une entreprise, les banquiers s’appuient désormais plus sur l’évaluation de ses performances et de son potentiel de développement que sur les garanties qu’elle présente. Les banques, poursuit-il, cherchent aussi à proposer des produits et services financiers innovants afin d’augmenter leur compétitivité. Cependant, en dépit du consensus général sur le besoin de réforme, tout le monde n’est pas prêt à avaler la pilule.
La libéralisation à partir du début des années 90 a ouvert le secteur plus largement aux consortiums financiers étrangers et aux sociétés de gestion. (Photo de Chang Su-ching)
Les agriculteurs dans la rue
Le 23 novembre 2002, des agriculteurs et des pêcheurs en colère se sont rassemblés dans les rues de Taipei pour protester contre les réformes vigoureuses que le ministère des Finances voulait imposer à leurs coopératives locales de crédit.
L’objectif était de ramener le taux des créances douteuses à un niveau moins dangereux pour ces petites institutions rurales fragiles, mais les agriculteurs et les pêcheurs ont craint que leur première source de financements ne se tarisse. Le gouvernement promit aux manifestants de repenser sa réforme en gardant à l’esprit les besoins des communautés rurales, mais le ministre des Finances, Lee Yung-san, donna sa démission pour protester contre ce qu’il considérait comme une marche arrière. Un nouveau projet de loi sur le financement du monde agricole fut proposé à la suite de la manifestation — un revirement de politique qui suscita des questions sur la détermination des pouvoirs publics.
Un débat politisé
Beaucoup d’observateurs pensent que seulement la moitié du chemin a été parcourue, et que Taiwan a fait un peu mieux que le Japon mais un peu moins bien que la Corée du Sud. Paul Cavey suggère d’initier une fusion de banques publiques pour relancer la machine, qui semble s’être ralentie depuis le départ de Lee Yung-san.« On a entendu beaucoup de promesses, mais les résultats se font attendre », dit-il.
Autre problème, selon Chen Chung-hsing, le sujet est devenu trop sensible politiquement. Le Cabinet doit convaincre le public de la légitimité de ce fonds de 1 billion qu’il veut allouer à la restructuration du secteur financier, dans la mesure où il s’agit de redistribuer la richesse nationale. « Il faut présenter ce fonds comme un investissement réalisé dans l’intérêt du public, et il faut tout mettre en œuvre pour que sa gestion soit irréprochable. »
Les caisses rurales de crédit ont déjà absorbé les deux tiers du fonds, qui théoriquement vient à expiration en juillet 2005. Et certains craignent que l’animosité qui règne entre la majorité et l’opposition entrave le mouvement de réforme. Chen Chih-pin[陳志彬], député du Parti pour le peuple, qui siège à la commission parlementaire des finances, s’inscrit en faux. La plupart des députés, affirme-t-il, sont favorables à un règlement rapide de la question. « Le ralentissement vient simplement du fait que nous essayons de procéder à des révisions plus précises et complètes. C’est notre rôle d’éviter les abus de pouvoir, voilà tout. Nous exhortons le ministère des Finances à continuer d’agir en toute transparence, dans le respect du consensus. »
Le député appelle le ministère des Finances à utiliser le fonds pour restructurer les établissements de crédit en difficulté en s’assurant qu’il ne les incite pas à une fuite en avant. Le désaccord est cependant total entre les députés et les autorités financières sur un point très précis : les premiers demandent que les prêts à risques contractés entre banques ne puissent pas être rachetés grâce aux subventions issues de ce fonds, alors que les secondes considèrent que cette limitation est techniquement irréalisable. Pour que les choses avancent malgré tout, le ministère des Finances a accepté de procéder par étapes et donné la priorité au renflouage des banques les plus mal en point, grâce à un budget de 600 milliards.
Deux autres objectifs du fonds — aider les banques à relever leur ratio actif/capital et à gérer leurs placements à risques — restent donc en suspens pour l’instant, note le ministre des Finances, Lin Chuan. Entre-temps, l’Etat a réduit sa participation de 33,32% à 11,49% au capital de Mega Financial Holding, la société qui chapeaute Chiao Tung Bank. Les actions que détenait l’Etat dans First Financial Holding ont également été revendues. Ces efforts de privatisation montrent que le gouvernement se plie à ses engagements.
Le ministère des Finances vient par ailleurs de mettre en place un mécanisme de récompenses et de sanctions. Au-dessus de 5% de créances douteuses, les banques seront pénalisées, tandis que celles dont la proportion dépasse 15% verront en plus leur direction mise à pied. Sept banques sont aujourd’hui dans cette catégorie, dont Chung Shing Bank, en tête, avec 64,8% de prêts à risques. La banque n’ayant pas trouvé acheteur malgré plusieurs mises aux enchères, l’Etat est contraint de payer les pots cassés, la remise en route absorbant 70 milliards. Le ministère des Finances envisage ensuite de revendre l’établissement morceau par morceau.
Quant aux banques mieux gérées dont les créances douteuses ne dépassent pas 2,5%, elles se verront récompensées au moyen de privilèges réglementaires. « Il appartient aux banques elles-mêmes que la réforme réussisse », conclut Lin Chuan. Mais il est certain que l’Etat joue un rôle prépondérant dans cette restructuration de laquelle dépend la renaissance d’un pan capital de l’économie. ■