Ces derniers temps, le programme national des avantages sociaux est un sujet vivement débattu. C'est non seulement une partie intégrante de toute plateforme politique d'un candidat aux élections, mais, plus important, c'est aussi une formule par laquelle les principaux partis politiques rivalisent et s'identifient devant les électeurs.
Depuis les assurances sociales nationales aux pensions de retraite fondamentales versées par l'Etat, la part des avantages sociaux s'agrandit plus que jamais. Les spécialistes ont des avis divergents sur la question, ce qui accroît la confusion de l'homme moyen. Mais alors, les avantages et les désavantages de ce programme social sont-ils partagés?
La naissance, la vieillesse, la maladie, la mort. Ce sont toujours les mêmes préoccupations de l'homme. Mais aujourd'hui, beaucoup d'Etats disposent d'une politique sociale pour assurer fondamentalement une qualité de la vie à leurs citoyens, depuis le berceau jusqu'à la tombe. Avec le développement industriel et la compétition effrénée, la population grandit dans l'insécurité en regardant vers son avenir. Après des revers économiques et divers autres facteurs périodiques, elle commence à comprendre que les causes de la pauvreté ne peuvent pas reposer indéfiniment devant chacun. En effet, la société dans son ensemble a aussi des responsabilités, d'où l'adoption d'une politique sociale. Elle utilise des assurances, des subventions et des services pour éviter que les habitants ne tombent dans la dégradation mais conservent au moins un minimum de bien-être dans leur vie.
La plupart des gens estiment faussement que le programme social fait simplement référence aux subsides matériels. Mais il comprend également trois grandes parties, la sécurité sociale, l'assistance sociale et les services sociaux, dont la première est la plus importante. M. Lin Wan-yi, professeur associé à l'institut de recherches de Sociologie de l'université nationale de Taiwan, explique que la sécurité sociale est le fondement de toute la société. Si elle est bien gérée, elle peut réduire les coûts de l'assistance sociale. La soit-disant sécurité sociale est une méthode où le risque est réparti et partagé. Les individus ayant moins de risques mais plus de moyens d'y subvenir fournissent l'aide salvatrice à ceux ayant de plus hauts risques mais moins de moyens. Les frais sont ordinairement distribués au travailleur, à l'employeur et à l'Etat. Les principaux programmes sociaux qui seront bientôt mis en place à Taiwan (c'est-à-dire les « Assurances nationales de santé ») ou bien qui sont en cours de discussion (c'est-à-dire les pensions de reversion) font tous partie du grand ensemble des assurances sociales.
Bien que l'intention originale soit excellente, on ne sait pas encore si les assurances sociales auront réellement des effets positifs ou négatifs sur la société. Les économistes du libre échange arguënt que tout sera déterminé par la fonction « marché » où l'Etat ne doit pas intervenir. Dans une société idéale de compétition parfaite, chacun peut se soutenir lui-même sans aucune aide de l'Etat. Si l'un est pauvre parce qu'il est paresseux, il doit en assumer la responsabilité. Les experts néo-classiques avancent qu'il existe en fait des défauts dans l'économie de marché. Une politique de laissez-faire créera une société où le fort écrasera le faible. L'Etat doit donc utiliser le programme social pour compenser les défauts du marché, pour parfaire la redistribution des richesses et pour accroître la productivité générale de toute la société. Malgré ces divergences d'opinions, presque tous les Etats du monde ont ainsi été le guide sur le chemin des avantages sociaux. Des nations développées le sont depuis plus de 100 ans.
Une étude internationale faite en 1977-1978 fait ressortir que les jeunes de différents pays répondent manifestement que l'œuvre dont ils sont le plus fiers est le programme social en vigueur. Ils sont 60% en Suède, 45% en Grande-Bretagne et 30% en Allemagne fédérale. Il semble donc qu'un programme social obtienne un large soutien de la population.
Les systèmes d'avantages sociaux établis dans le monde ne sont pas identiques, tant s'en faut, et leurs origines et leur durée en vigueur ont également varié. Soit -Bretagne, par exemple. Les difficultés et les souffrances subies pendant mondiale ont tant modifié la pensée de la classe sociale, pourtant si populaire de la période précédente, qu'elles ont conduit au développement d'un système d'avantages sociaux destiné à couvrir toute la population. Les Etats-Unis, où cette idéologie a de plus profondes racines, ont lancé leur système dans les années 30 au plus fort de mondiale. A cette époque, après le krach de Wall Street où des gens se suicidait du haut de ses bâtiments, le président Franklin Roosevelt (au pouvoir de 1933 à sa mort en 1945) s'est efforcé de résorber la crise économique grâce à de sociale en 1935.
Toutefois, les avantages sociaux qui ont aussi été mis tardivement en œuvre à Taiwan n'ont pas pour autant été totalement ignorés. L'aide sociale (comme les secours aux victimes de catastrophes naturelles et l'aide aux handicapés) et les services sociaux (comme les activités éducatives et récréatives), quoique assez mal adaptés, ont toujours été en vigueur.
Quant aux assurances sociales, les Assurances des travailleurs (Lao-Pao) ont été mises en place en 1950, suivies de celles des fonctionnaires (Kong-Pao) en 1958 et celles des agriculteurs (Nong-Pao) en 1989. Toutes font partie d'un programme social plus vaste. Déjà, plus de la moitié de la population est ainsi couverte par ces assurances sociales. Toutefois, hormis un million et quelque de militaires, de fonctionnaires et d'enseignants publics qui touchent une retraite, toutes les autres prestations vieillesse sont encore au stade de la discussion.
Beaucoup s'étonneront que le revenu national de de Chine puisse avoir les reins assez solides pour supporter un programme social. En fait, sa mise en œuvre est une simple décision politique sans aucune relation avec le revenu national. M. Lin Wan-yi rappelle que la politique sociale est un choix politique et non un choix économique. Les pertes et profits sont très difficiles à évaluer et il n'existe pas de normes quelconques pour ce faire. C'est pourquoi, c'est un rapport de politique générale qui affecte les intérêts de la plus grande partie de la population et qui mène à une compétition entre les divers intérêts organisés de la nation. En conséquence, les différents groupes d'intérêt ont chacun des avis partagés en la matière.
M. Chen Kuan-cheng, chercheur à l'Institut de Sociologie de l'Academia Sinica [de de Chine], expliquait que les seules exigences sont les besoins du peuple et l'intention réelle d'investir dans sa sécurité. Mais l'Etat n'a pas de raison de se dérober ou d'empêcher la mise en œuvre d'une telle politique. Le GNP ne saurait être la norme à retenir pour l'adoption d'une politique sociale. Beaucoup de pays ont mis en place des programmes sociaux de très grande envergure alors que leur GNP n'était que de quelques centaines de dollars américains.
Lorsqu'on discute de l'importance d'un programme social pour une société, il semble bien que deux facteurs sont à retenir : la structure démographique et la fonction familiale. Selon les estimations de la commission d'Etat de l'Economie, 7,1 % de la population est âgée en 1994 de plus de 65 ans. Dès lors, Taiwan entre officiellement dans le « club des nations âgées », tel que le définissent les Nations unies. Mais plusieurs pays ont déjà mis en service leur fonds vieillesse alors que la tranche de population âgée n'était que de 1% ou 2% de l'ensemble.
Alors qu'on réclame à cor et à cri les « avantages sociaux », il serait également bon d'en appeler à l'éducation civique de la population afin d'éviter les petites gênes et les gâchis quotidiens.
Les personnes âgées ont généralement aujourd'hui beaucoup d'enfants, et cela ne présente pas de difficultés pour les ressources regroupées des générations plus jeunes qui soutiennent leurs parents à leur âge d'or. Mais à l'avenir, les personnes âgées qui n'ont eu qu'un ou deux enfants, le fardeau leur sera beaucoup plus lourd surtout quand la population âgée de Taiwan atteint déjà 10% de la population active. Selon une projection, cette proportion sera de 25% d'ici l'an 2025.
En plus des transformations de la structure démographique, les fonctions de la famille sont également en déclin. Le seul système de retraite actuellement efficace à Taiwan est justement le système familial. Même si beaucoup de gens en Europe et en Amérique admirent ou même envient quelque peu ce système familial, il n'est pas très sérieux de dépendre complètement de ce système à l'avenir, convient M. Lin Wan-yi. Le nombre de personnes dans un foyer diminue. A présent, il est de 4,1 personnes. Mais tous, les vieux et les jeunes, exigent soins et protection. Dans le même temps, comme le taux des femmes économiquement productives s'est élevé à 44,8%, il devient évident qu'il y a de moins en moins de personnes restant à la maison pour s'occuper de ceux qui en ont besoin. Et lorsqu'on considère l'augmentation des parents célibataires (pour cause de divorce, de séparation ou de veuvage), il est évident que la fonction « grande famille » s'estompe. En réalité, la capacité des familles à soutenir les personnes âgées est déjà en net déclin. D'après une étude faite en 1981, 63% des personnes âgées dépendaient matériellement de leur famille. Ces chiffres sont tombés aujourd'hui à 50%.
On s'est beaucoup habitué au mythe des avantages sociaux et on l'accepte sans trop se poser de questions. Les problèmes que ceux-ci soulèvent sont surtout créés par la pression sociale, les déficits budgétaires, l'affaiblissement de la morale, le désœuvrement, les entraves à la croissance économique,... Mais est-ce la réalité?
Les déficits budgétaires des pays européens ou américains ne sont pas totalement issus des avantages sociaux. De plus, aucun Etat n'a encore fait faillite à cause de son programme social. Il s'agit essentiellement d'un problème d'efficacité gestionnelle. Alors que les programmes sociaux sont à l'heure actuelle encore au stade de la recherche et de l'étude à Taiwan, on constate déjà un déficit budgétaire annuel de plus de 30 milliards de yuans taiwanais (environ 1,2 milliard de dollars américains). Le principal facteur qui se cache derrière l'insuffisance des recettes nationales aux dépenses de la sécurité sociale est la diminution des contribuables.
M. Chen Kuan-cheng rappelle que les systèmes de sécurité sociale typiques d'Europe et d'Amérique sont en fait des transferts intergénérationnels de bénéfices, c'est-à-dire que les dépenses vitales minimales des personnes âgées sont intégralement payées par la population jeune et moyenne d'âge. Lorsque cette dernière tranche de population deviendra âgée, la génération suivante prendra le relais, et ainsi de suite. Mais, pendant la mise en vigueur de ces systèmes, la population des deux dernières générations a fortement diminué, de sorte que le fardeau est d'autant plus lourd et les recettes fiscales insuffisantes à combler lesdites dépenses sociales. Ainsi, se sont créés les déficits.
Les assurances sociales, et particulièrement les assurances contre le chômage, sont l'aspect le plus critiqué des programmes sociaux parce qu'elles affectent la bonne volonté au travail. Non seulement, elles sapent cette volonté de travailler des contribuables à hauts revenus mais elles affaiblissent les efforts des contribuales à petits revenus.
M. Wu Hui-lin, chercheur à l'Institut de recherches économiques Chung Hwa, estime que c'est la juste nature de l'homme. On aime naturellement ce qui est aisé et abhore le dur labeur. Si on a la chance d'avoir à manger à moindre frais, pourquoi ne pas la saisir? M. Chan Huo-sheng, professeur à l'université de Sociologie de l'université nationale de Taiwan, est d'avis qu'un bon programme social serait celui qui n'encourage pas l'oisiveté, ni ne place le désœuvrement en dépendance. C'est ce problème qui doit être soigneusement considéré dans la décision politique.
L'augmentation d'une population moins mobile dans les rues provient-elle d'un problème individuel ou d'un manque de préoccupation sociale?
Les chercheurs accusent que l'oisiveté ne sera encouragée que si l'éthique du travail est affaiblie et si l'ensemble des garanties sociales est trop généreux. D'après cette logique, si on trouve le moyen de renforcer l'éthique du travail par des services sociaux qui ne fournissent qu'un minimum pour le maintien de la qualité de la vie, l'oisiveté n'en sera pas l'issue.
Puisque Taiwan a un budget en déficit parce que les recettes ne peuvent combler les dépenses, d'où viendront les ressources pour subvenir aux dépenses sociales? Faut-il allourdir le fardeau fiscal ou se dirige-t-on vers la faillite budgétaire?
Aujourd'hui, les dépenses du programme social ne comptent que pour 16% de l'ensemble des dépenses de l'Etat, ce qui est nettement inférieur aux autres pays industrialisés avec une part sociale de 30% à 50%. De plus, le déficit n'est en aucun cas causé par les dépenses sociales. Ainsi, on soutiendra que toute étude devrait s'appuyer sur des structures de base financières. En terme de recettes, la fiscalité actuelle fait une trop large part aux impôts directs (sur le revenu) et une trop petite aux impôts indirects (droits sur la propriété et l'héritage). Cela diminue grandement les sources des recettes. Parmi les impôts directs, on comprend l'imposition sur le salaire qui est la plus difficile à frauder, mais il s'ensuit que la plupart des recettes de l'Etat sont payées par les classes inférieure et moyenne de la société. C'est donc à la fois une injustice et un obstacle de les augmenter.
M. Cheng Wen-hui, professeur à l'Institut de recherches des Avantages sociaux de l'université nationale Chung Cheng, à Tchiayi (sud de Taiwan), ajoute que jusqu'à présent, d'une part, Taiwan a peu exploité ses propres sources d'imposition et, d'autre part, à cause des exemptions fiscales légales diverses (par exemple, les enseignants ou l'encouragement à l'investissement) et de la fraude fiscale, les recettes nationales sont extrêmement faibles, ce qui conduit à l'iniquité de la fiscalité.
Par ailleurs, il existe beaucoup d'aspects à débattre en terme de répartition des crédits budgétaires. Actuellement, 25% du budget national est alloué à la défense nationale et aux militaires, 20% au développement économique, 15% à l'éducation; la routine des dépenses administratives est de 10%... Le tout petit reste s'en va à la santé publique, à l'agriculture, aux avantages sociaux, aux affaires religieuses et aux autres postes, ce qui provoque évidemment un « sentiment de frustration ».
Dès cette année, la population du troisième âge de Taiwan comprend 7,15% de l'ensemble des habitants.
Peut-être, le programme social sera laissé pour compte, mais s'il n'est pas adopté, la société taiwanaise pourrait en payer un terrible prix. Si les ressources sociales sont si pauvrement distribuées, cela provoquera de nombreux problèmes sociaux. On peut s'étonner que Taiwan se soit orientée vers un développement économique beaucoup trop onéreux ces derniers vingt ou trente ans alors que les relations entre les individus se sont détériorées et les problèmes sociaux se sont multipliés. Ainsi, la population éprouve un fort sentiment d'insécurité. Bien entendu, ce sentiment ne provient pas uniquement des facteurs économiques. L'instabilité politique et d'autres facteurs peuvent aussi nourrir ce sentiment d'insécurité. Soit à titre d'exemple, les Etats-Unis où règne une grande stabilité politique, le fossé entre les riches et les pauvres est un élément qui alimente le sentiment d'insécurité. Par rapport aux pays européens, les Etats-Unis sont moins attachés aux programmes sociaux alors que les crédits alloués à la prévention criminelle et au service médico-hospitalier sont relativement plus importants. On conçoit que la mise en œuvre des programmes sociaux coûte de l'argent, mais le maintien de l'ordre public vaut aussi son pesant d'or. Ainsi beaucoup de pays ont préféré la première solution (préventive) à la seconde (curative), car cette seconde à moins de chance de succès.
La société chinoise de Taiwan connaît déjà quelque apparition invisible de cette inégale « répartition des revenus ». L'accumulation excessive des réserves de devises étrangères a conduit à un gonflement du capital flottant et à des jeux d'argent, ainsi qu'à la spéculation. Les prix fonciers sont en escalade et la bourse en pleine explosion, de sorte que le fossé entre les riches et les pauvres s'est creusé. La polarisation entre les possédants et les non-possédants s'est vivement exacerbée. Si cela se poursuit, non seulement cette situation érodera les fruits de la croissance économique, mais elle pervertira aussi l'éthique du travail chez les jeunes.
A la lumière de ces mutations, on peut entrevoir que l'essor de la population est à un stade critique. Pour qu'un pays soit fort, il ne suffit pas d'avoir un puissant armement, mais il lui faut également une population de haute qualité. Pour élever la qualité du capital humain, il faut, outre dispenser l'instruction et la technologie, élever le niveau culturel et assurer une sécurité sociale à l'ensemble. On peut énoncer les deux principales conditions positives de Taiwan pour l'élaboration de sa politique sociale. La première, comme les problèmes fondamentaux sous-jacents aux crises budgétaires dans les pays européens et américains sont déjà repérés, il faut éviter de répéter les mêmes erreurs. La seconde, Taiwan dispose absolument de statistiques démographiques complètes. Or justement, il n'y a guère plus de dix pays au monde qui possèdent un système d'enregistrement domiciliaire obligatoire identique à celui de Taiwan. Etant donné le recensement complet de la population, on peut immédiatement en évaluer les tendances structurelles futures. Pourtant, on manque d'un grand nombre de données objectives et de base; par exemple, le nombre des personnes âgées ayant besoin de soins médicaux, d'une assistance médicale à domicile. Il semble que la tâche la plus urgente à l'heure actuelle ne soit pas la préparation d'une législation mais bien l'étude de telles données de base.
L'élaboration d'un système de sécurité sociale qui répond parfaitement à la société chinoise insulaire serait un important défi. Mais une autre question met mal à l'aise la population : sa mise en œuvre avec efficacité. L'objectif d'une politique sociale est la réduction du fossé entre les riches et les pauvres et la prévention de problèmes sociaux, et non pas l'accumulation d'argent et de main-d'œuvre pour simplement produire plus de gâchis. Les immenses déficits qui se sont creusés depuis le lancement des Assurances des travailleurs et des agriculteurs donnent matière à réflexion.
Avec la mise en œuvre du programme national des « Assurances Santé », il ne s'agit plus de considérer les groupes à hauts risques comme des « clients malvenus ».
M. Wu Hui-lin estime que ses inquiétudes sont tout à fait justifiées : les agences de l'Etat sont corrompues et inefficaces. Si cet argent était retourné à l'Etat à cet effet, non seulement il serait mal distribué, mais il n'existerait non plus aucun moyen d'en surveiller l'emploi. Pourtant, ce n'est pas une bonne initiative de laisser le public épargner de l'argent pour gérer ses dépenses sociales. En même temps que le problème des avantages sociaux a longuement été abordé au cours des campagnes électorales, ce qui a conduit à une cacophonie d'opinions les plus divergentes les unes des autres, cela a abouti à une excellente information du public. Une fois de plus, on a pu mieux connaître ce que sont les programmes sociaux et réfléchir à la voie sur laquelle il faut s'engager.
La première formule sur laquelle le public doit bien s'entendre est que, bien qu'un programme social ne soit pas une route impossible à suivre, ce n'est pas une panacée qui résout tous les problèmes. Il faut en avoir des attentes justes et mesurées. La seconde, il faut avoir une compréhension des relations entre les droits et les responsabilités. Par exemple, il sera nécessaire d'augmenter les impôts. Et M. Chan Huo-sheng de s'exclamer : « Pardi, les avantages sociaux ne sont pas une « nourriture gratuite »; ce n'est même pas un mets bon marché. »
Ce qui mérite de retenir l'attention de l'Etat est la communion d'esprit des spécialistes et experts qui prônent un programme social et des libre-échangistes qui y font objection : ils s'opposent tous à une politique sociale « précipitée » ou « bâclée ».
Chang Chung-fang
(V.F., Jean de Sandt)
Photographies de Hsueh Chi-kuang.
NDLR : Le titre est repris d'un mot célèbre de Léon Gambetta (1838-1882), homme d'Etat français, président du Conseil des Ministres du 14 novembre 1881 au 29 janvier 1882 (76 jours).